[R-P] Info 86 Petróleo y política económica

[José María Cavalleri]

Petróleo y política económica
  Por Diego Mansilla
  Resumen: el artículo de Diego Mansilla sintetiza su
investigación sobre la privatización y la desregulación del petróleo en 
Argentina.
Dicha investigación fue realizada en la Facultad de Ciencias Económicas
de la Universidad de Buenos Aires.
El autor continúa dicha investigaciónen el Centro Cultural de la Cooperación 
de la ciudad de Buenos Aires,
ampliándola al proceso desregulatorio y privatizador del gas natural 
argentino.

Al analizar la evolución del sector petrolero desde 1976, debemos tener en 
cuenta la política económica del país. Los cambios sufridos en el sector 
petrolero no son más que un reflejo de los que modificaron la estructura 
económica en general y el sector industrial en particular desde la 
implementación del cambio de modelo de acumulación en 1976 y su 
consolidación en los noventa. Se observa que, además, las transformaciones 
estructurales del sector petrolero reafirman y fortalecen las de la 
estructura nacional. Tanto la Desindustrialización, la Pérdida de Valor 
Agregado, la Primarización del Comercio Exterior, la Pérdida de Integración 
Nacional, como la Extranjerización que se observan en el ámbito general, 
marcaron la evolución del sector de los hidrocarburos desde 1976, 
profundizándose en los años noventa.

El petróleo pasó de ser un insumo de la industria luego de su elaboración en 
las refinerías nacionales, a ser un bien exportable sin elaboración previa, 
una commodity, con lo que se perdieron eslabones productivos con el sector 
industrial tanto "aguas arriba" como "aguas abajo". Las menores ventas 
internas son más que compensadas por el aumento de las exportaciones de 
petróleo crudo que crecieron muchas veces más que el resto de las 
exportaciones, generando que hoy sea uno de los productos más vendidos al 
exterior. Esto genera un verdadero reposicionamiento del petróleo dentro del 
entramado productivo, de insumo a producto exportable.

EL GRAN CAMBIO CUALITATIVO FUE LA LLAMADA DESREGULACIÓN

A esto debemos sumarle el agravante de que la extranjerización del sector es 
casi total (mucho más en la industria en general). Recordemos que la 
erróneamente llamada "producción de hidrocarburos" no es más que la 
extracción y destrucción de un recurso natural no renovable; por lo que si 
lo obtenido por la venta del petróleo no se utiliza para aumentar el stock 
de capital nacional, Argentina está perdiendo ese capital "natural". La 
extranjerización implica que los grandes beneficios obtenidos por la 
actividad extractiva (la renta del petróleo) son apropiados en el exterior.

El gran cambio cualitativo del sector petrolero en cuanto a su 
funcionamiento y estructura fue la llamada desregulación llevada a cabo 
principalmente mediante una serie de Decretos (N° 1055, N° 1212 y N° 1589) 
en los últimos meses de 1989, apenas llegado Carlos Menem al gobierno. La 
desregulación tuvo dos grandes objetivos: el retiro del Estado del mercado 
del petróleo negando tanto su papel regulador como la posible intervención 
directa, dejando actuar libremente las "fuerzas del mercado". Conjuntamente 
se dejó de lado toda la importancia estratégica del recurso, considerando 
sólo su valor actual económico.

De tal manera, después de este cambio en la estructura sectorial se ha 
implementado una estrategia mucho más extractiva que la existente 
anteriormente. Se privilegió la extracción por sobre la búsqueda de reservas 
mediante inversiones de riesgo. Sólo se buscó maximizar la rentabilidad 
económica por medio de una mayor producción actual para su exportación, sin 
importar el mantenimiento ulterior del recurso. Las reservas no crecieron en 
la misma proporción que el gran aumento de la extracción (un 73%, lo que 
significa una tasa anual de 4,12%, mientras que las reservas solo crecieron 
un 26% a un ritmo anual de 1,81%) produciendo una significativa caída (un 
17% a razón de 2,39% anual) en el "horizonte de reservas".

Se relegaron las inversiones de riesgo en exploración de nuevas yacimientos 
con relación a las inversiones en extracción de las reservas ya conocidas. 
Mientras que desde 1989 se duplicaron los pozos de explotación, los de 
exploración cayeron significativamente. Además, el país sufrió la gran 
estafa de la consultora Gaffney, Clines & Asociados que en 1990 recalculó 
las reservas de YPF, estimando una caída en sus reservas del 27%, con el 
objeto de disminuir el precio final de venta de los yacimientos. En cuanto 
los yacimientos pasaron al sector privado, sin control estatal, las reservas 
se recuperaron sin que existan inversiones de exploración que las 
justifiquen.

No se puede dudar de que efectivamente se ha implementado una estrategia de 
agotamiento más "depredadora". La mayor extracción se realiza a costa de un 
menor consumo futuro del recurso no renovable. El ritmo de producción 
petrolera desde la desregulación del sector demuestra la falta de 
preocupación de las empresas por el problema del agotamiento y del "uso 
racional" del recurso. El Estado, mediante su política energética 
desreguladora, permitió que las empresas privadas decidieran tanto el nivel 
de producción como de reservas sin mediar ningún tipo de control. No existió 
la voluntad por parte del Estado de regular las existencias del petróleo, 
dejando el "horizonte de reservas" en control total de las empresas privadas 
concesionarias de las reservas (y no dueñas, ya que los yacimientos 
pertenecen a las provincias y a todos los argentinos). No se buscó 
resguardar el problema del agotamiento del patrimonio petrolero nacional. La 
caída de las reservas no significa un gradual agotamiento del recurso, sino 
que depende exclusivamente de la decisión de las empresas y del Estado de 
restar toda importancia estratégica al petróleo, tratándolo como una 
mercancía más.

EL MODELO ENERGÉTICO QUE VENDE RESERVAS AL EXTERIOR

Además, el aumento de la producción que se observa se dirige 
preponderantemente hacia el exterior. Las exportaciones de petróleo crudo 
pasaron de estar prohibidas a representar uno de los dos productos más 
exportables de la Argentina. Esto fue posible ya que la relación entre 
exportaciones y producción de petróleo se multiplicó 16 veces luego de la 
desregulación. Contrariamente, las cantidades procesadas son las mismas que 
en 1980, cuando apenas se había logrado el autoabastecimiento y se 
necesitaban importaciones de petróleo para sostener la demanda interna. Esto 
provoca que las proporciones del petróleo producido que se destinan al 
refinamiento sean cada vez menores, lo que nos habla de un cambio en la 
estrategia de comercialización del petróleo.

Es claro que el mencionado reposicionamiento dentro del entramado productivo 
es consecuencia del replanteo del rol del petróleo como factor estratégico y 
que estos fueron totalmente funcionales a la implementación del modelo de 
valorización financiera. Las mutaciones dentro la organización del mercado 
petrolero fueron las que provocaron los cambios en el posicionamiento dentro 
de la estructura económica. Es decir, el cambio en el rol del petróleo 
dentro de la economía argentina es producto de su pérdida de sentido 
estratégico y de la implementación de una estrategia extractiva de 
agotamiento. Esto explica porque la desregulación permitió la privatización 
y extranjerización casi total de la producción y las reservas, entregando el 
control del petróleo a empresas privadas extranjeras.

A estas empresas se les permitió maximizar sus ganancias en el corto plazo, 
aumentando la producción con destino a la exportación casi indefinidamente 
sin procesamiento alguno que sumara valor agregado, y relegando las 
inversiones productivas de riesgo para mantener el recurso natural.

En definitiva, la política económica desde 1976 (y especialmente desde la 
desregulación de 1989) logró que el petróleo deje de ser un factor 
estratégico dentro de la economía argentina y tome el papel de una mercancía 
más; un bien primario como otros, exportable gracias a las ventajas 
comparativas, permitiéndose una estrategia de agotamiento totalmente 
extractiva sin una estrategia de conservación a largo plazo. Ya no importó 
el mantenimiento del recurso natural, sino que se llevó a cabo un ritmo de 
extracción que limita seriamente las existencias futuras del recurso. Este 
cambio de posición del petróleo es también un cambio en la concepción del 
significado del recurso y su importancia estratégica para la nación, al 
igual que en lo económico, se sustituyó la necesidad de un Estado regulador 
por el mercado como forma superior de organización.

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