[R-P] [Pacto de Olivos] El puerto de Bs. As. y la "autonomía" porteña [1 de 3]

Dom Ago 15 09:48:55 MDT 2004

Reenviamos editado; gentileza de Pablo David Peker

EL DIAL.COM

SUPLEMENTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Director: Dr. Julio Pablo Comadira

Debate sobre la pretendida transferencia del Puerto Buenos 
Aires a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Por Jorge Francisco Cholvis 

CONSIDERACIONES ELEMENTALES PARA ANALIZAR Y DEBATIR SOBRE EL 
PROYECTO SAN MARTINO DE “TRANSFERENCIA DEL PUERTO DE BUENOS 
AIRES A LA CIUDAD AUTÓNOMA Y CREACIÓN DEL ENTE 
ADMINISTRADOR”. 

1. En los últimos tiempos se ha excitado el ambiente 
político de la ciudad de Buenos Aires con una serie de 
artículos periodísticos y proyectos presentados en la 
Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que 
propugnan la transferencia del puerto a la ciudad. Sin duda 
el que ha logrado mayor difusión es el proyecto de los 
Diputados San Martino, Ferrero, La Rufa, Estenssoro, Araujo 
y Velasco (en lo sucesivo proyecto San Martino), y por ello 
sobre el mismo centraremos las observaciones que exponemos 
en el presente.

Para el análisis de este tema, necesariamente debemos entrar 
a considerar los aspectos constitucionales y legislativos 
que se encuentran relacionados directamente con él. Pero, 
asimismo, hemos de enfocar otras facetas históricas y 
políticas sobre la ciudad de Buenos Aires y el puerto. 
Concluiremos finalmente con un examen sobre la realidad del 
movimiento portuario y citaremos algunas estadísticas que lo 
reflejan y abonan la tesis de que el tema del Puerto de 
Buenos Aires no puede ser encarado como una mera “cuestión 
local” de los porteños y que por el contrario, tiene sólidos 
fundamentos la posición que sostiene que el mismo debe 
mantenerse en la jurisdicción del Estado Nacional.

Resolver esta cuestión es de carácter prioritario, puesto 
que implica quien será competente para decidir sobre otras 
que hacen al puerto, y que se incluyen en dichos proyectos y 
artículos. Tal lo referente al ente administrador y su 
composición, como también a la participación de los sectores 
que hacen a la actividad portuaria. El carácter y extensión 
del presente nos vedan que tratemos todas de una vez, pero 
sin duda serán motivo de ampliaciones posteriores e 
integrarán el debate que seguramente se desarrollará sobre 
estos temas.

1.1 La ley Nº 24.309 que el 29 de diciembre de 1993 declaró 
necesaria la reforma parcial de la Constitución Nacional, 
estableció que “la ciudad de Buenos Aires será dotada de un 
status constitucional especial, que le reconozca autonomía y 
facultades propias de legislación y jurisdicción”, y a 
continuación agregó que “una ley especial garantizará los 
intereses del Estado Nacional mientras la ciudad de Buenos 
Aires sea capital de la Nación”. La convención reformadora 
decidió no sancionar esta regla y diferir su concreción a 
una ley que con posterioridad debía dictar el Congreso. Este 
lo hizo mediante la ley Nº 24.588.

Por ello se debe remarcar que la arquitectura constitucional 
en materia de autonomía y elección del Jefe de Gobierno de 
la ciudad de Buenos Aires, reflejada en los acuerdos 
políticos que sustentaron los contenidos de la ley 
declarativa 24.309, partió de distinguir entre régimen de la 
ciudad de Buenos Aires y el referido a la ciudad Capital de 
la República, diferenciación que se acentuó al redactarse el 
nuevo texto de la Constitución. En efecto, las ideas 
centrales expuestas en el artículo 2º, apartado F, de dicha 
ley declarativa, encaminadas a articular la finalidad de una 
mayor participación, fueron la elección directa del Jefe de 
Gobierno y el dotar a la ciudad de Buenos Aires de un 
“status constitucional especial” que le reconociese 
autonomía, comprensivo de facultades propias de legislación 
y jurisdicción. “Sin embargo, esa autonomía se encontraba 
limitada por haberse previsto también que una regla especial 
garantizará los intereses del Estado Nacional, mientras la 
ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación” (Alberto M. 
García Lema “La reforma de la ciudad de Buenos Aires”, en 
“La Reforma de la Constitución explicada por los miembros de 
la Comisión de Redacción”, varios autores, Rubinzal-Culzoni 
Editores, Santa Fe, 1994, pág. 363).

En base a ello, correctamente se interpretó que en la 
relación jerárquica que va a mediar entre la Constitución 
Nacional reformada y el Estatuto Organizativo que se dicte 
la ciudad de Buenos Aires a través de sus representantes, 
“hay una ley” (conf., Jorge Reinaldo Vanossi, “Régimen 
político de la ciudad de Buenos Aires. La autonomía 
municipal y sus limitaciones. Controversias”, Separata de la 
Academia de Ciencias Morales y Políticas, 1995, pág. 56; 
conf., Alberto M. García Lema, ob. cit., pág. 366).

Se debe afirmar entonces que en la reforma constitucional de 
1994 el constituyente ha contemplado la situación de la 
ciudad de Buenos Aires en tanto continúa siendo Capital de 
la República y dispuso que mientras mantenga su condición el 
Congreso ejercerá sobre ella la atribución legislativa que 
marca el art. 75, inc. 30, de conformidad con la autonomía 
que se le concedió por el art. 129º (Disposición transitoria 
7ª). Se observa así que la estructura institucional de la 
Ciudad de Buenos Aires procura un equilibrio entre su 
calidad de Capital de la República y la autonomía que emana 
de sus facultades de autogobierno. Este doble carácter no 
está considerado en el proyecto San Martino; es más, evita 
su tratamiento. No se puede ignorar que como ciudad, Buenos 
Aires tiene un régimen jurídico-institucional autónomo, pero 
como Capital Federal los arts. 75 inc. 30º y 129º de la 
Constitución Nacional han instituido la decisión de los 
convencionales constituyentes para que en el marco de la 
legislación que sancione el Congreso Nacional se garanticen 
los intereses del Estado Federal “mientras la Ciudad de 
Buenos Aires siga siendo Capital de la Nación”, y ello 
condiciona el ejercicio pleno de su autonomía. “Lo que hace 
la Constitución es establecer una carga, una suerte de 
condición a la ciudad, y determina que gozará del privilegio 
de ser Capital de la República y tendrá la carga de 
garantizarle al Estado Nacional todo lo que necesite para el 
cumplimiento de sus funciones específicas” (Diputado 
Arguello durante el debate de la ley 24.588, Cámara de 
Diputados de la Nación, Reunión 32, septiembre 20 y 21 de 
1995, d.ses.dip., pág. 4397).

En base al art. 129º de la Constitución Nacional se dictó la 
ley Nº 24.588 que especialmente dispuso que “sin perjuicio 
de las competencias de los artículos siguientes, la Nación 
conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al 
Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires, y es titular 
de todos aquellos bienes, derechos, poderes y atribuciones 
necesarios para el ejercicio de sus funciones” (art. 2º). En 
el artículo siguiente instituyó que “continuarán bajo 
jurisdicción federal todos los inmuebles sitos en la Ciudad 
de Buenos Aires, que sirvan de asiento a los poderes de la 
Nación, así como cualquier otro bien de propiedad de la 
Nación o afectado al uso o consumo del sector público 
nacional” (art. 3º).

Debe destacarse que el Estatuto de la ciudad constituye una 
norma de naturaleza local, en tanto que la ley de garantías 
es una norma de naturaleza federal. Sabido es que las leyes 
federales dictadas en consecuencia de la Constitución 
Nacional gozan de la supremacía que instituye el art. 31º de 
la misma constitución. Por tanto, toda disposición del 
Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires, o 
cualquier ley local que se oponga a la ley de garantías, 
resulta inaplicable por violar la jerarquía normativa que 
fluye de los arts. 31 y 129 de la Constitución Nacional. Así 
lo entendieron los estatuyentes de la Ciudad de Buenos 
Aires, cuando al sancionar la Constitución local, en la 
cláusula transitoria segunda, establecieron la 
inaplicabilidad de las normas que se opusieran a dicha ley.

1.2 La autonomía otorgada a Buenos Aires sólo tendrá plena 
vigencia cuando deje de ser capital de la República. Como 
vimos, lo dispone expresamente el art. 129 de la 
Constitución Nacional, al establecer que el Congreso 
sancionará una ley destinada a garantizar los intereses del 
Estado Nacional mientras aquella prosiga en su condición de 
capital. Con esa ley especial se buscó evitar la 
superposición de competencias entre las autoridades 
nacionales y locales sobre un mismo espacio territorial, 
otorgando prioridad a los intereses federales y evitar así 
que se reitere la situación que imperó hasta la 
federalización de la ciudad en 1880, que culminó en el 
cruento enfrentamiento entre los partidarios del gobernador 
Tejedor y las autoridades nacionales. Lo relativo a la 
ciudad de Buenos Aires y su rol de Capital Federal es una 
cuestión que atraviesa toda la historia argentina. 

Es claro que el régimen de autonomía prevista para la ciudad 
de Buenos Aires no le priva de su condición de Capital de la 
República, dado que mantiene plena vigencia la Ley Nº 1029 
de 1880 que así lo estableció. Su carácter de distrito 
federal surge claramente del art. 3º de la Constitución 
Nacional. La reforma de 1994 conservó esta cláusula 
histórica de 1853/60, según la cual la Capital de la 
República es un territorio federal, asiento de las 
autoridades nacionales. Conviene recordar que el art. 129º 
de la Constitución Nacional tiene similar jerarquía que el 
art. 3º de la misma y que las leyes nacionales que 
declararon la ciudad Capital Federal (Nº 1029) y las 
garantías del Estado Nacional en ella (Nº 24.588), también 
tienen la misma jerarquía y deben ser interpretadas de modo 
complementario (conf., Horacio Daniel Rosatti, “Status 
jurídico de la ciudad de Buenos Aires”, La Ley, 2000-E-165).

El encuadre jurídico e institucional en cuanto al dominio, 
administración y explotación del Puerto de Buenos Aires, ya 
fue debidamente enfocado en los puntos primero y segundo del 
Informe de Situación Institucional emitido el 16 de julio de 
2001 por la Comisión Fiscalizadora de la ADMINISTRACIÓN 
GENERAL DE PUERTOS S.E. y que motivara la NOTA SIGEN Nº 
2081/2001 del 26 de julio de 2001, suscripta por el Síndico 
General de la Nación Dr. Rafael A. Bielsa.

En esencia, actualmente se mantiene incólume el criterio 
allí expuesto fundado en que el articulo 11 de la Ley Nº 
24.093 que autorizó al Poder Ejecutivo a transferir, a 
título gratuito el dominio o administración de puertos a la 
respectiva provincia en cuyo territorio se sitúen, no 
resulta aplicable al caso del Puerto de Buenos Aires, atento 
a que en su oportunidad y mediante el Decreto Nº 1019, del 
24 de junio de 1992, el Poder Ejecutivo Nacional vetó lo 
atinente a la transferencia del puerto a la ex-Municipalidad 
de Buenos Aires; y en segundo lugar, que rige el principio 
establecido en los artículos 2º y 3º de la Ley Nº 24.588, en 
cuanto establece que el Estado Nacional conserva todo poder 
o derecho no transferido al gobierno de la Ciudad de Buenos 
Aires. La transferencia del Puerto de Buenos Aires a la 
jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires sin una ley del 
Congreso Nacional que así lo autorice, será un acto 
inconstitucional por encontrarse en oposición al 
ordenamiento federal que lo impide, y asimismo, “puede 
acarrear un significativo perjuicio para el patrimonio 
público”.

Por lo demás, el Puerto de Buenos Aires constituye un bien 
de dominio público natural del Estado Nacional, y por ello, 
tanto su afectación como desafectación deben contar 
inexorablemente con una ley del Congreso Nacional que así lo 
decida, según lo dispone la Constitución Nacional en su Art. 
75, inc. 5º, donde señala que corresponde al Congreso de la 
Nación disponer del uso y la enajenación de las tierras de 
propiedad nacional. Cabe recordar que el inc. 10 de dicho 
artículo dispone que corresponde al Congreso de la Nación 
reglamentar la libre navegación de los ríos interiores e 
incorpora en su ámbito de competencia “habilitar los puertos 
que considere convenientes”.

Por tanto, el referido proyecto carece de entidad y será un 
acto sin sustento en el ordenamiento jurídico vigente en 
cuanto se entienda que el mismo puede otorgar competencia a 
la Ciudad de Buenos Aires para incidir sobre la transferencia 
del puerto, o sea, del dominio, de la explotación y de la 
administración del puerto de la Ciudad de Buenos Aires.